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核心提示 目前，農村集體建設用地占全部建設用地的比重很大，尤其是東部地區比例接近50%，且農村建設用地資源利用粗放、閑置現象較嚴重。在當前城鄉建設用地供需矛盾突出的背景下，如果能夠提高農村集體建設用地的效率，不僅可以緩解城市用地的壓力，甚至可以借此實現財政對農村的另一種轉移支付，讓農村具備自我“造血”的功能。然而，這種兩全其美的預期，通過何種方式、何種主體來實現，效果大相徑庭。

為此，全國各地都在積極探索集體建設用地流轉的具體路徑，如貴州湄潭的公開拍賣和有償退出，江蘇宜興的年租制，湖北沙洋的招拍掛，四川郫縣的“一攬子”流轉等探索，在實踐創新的同時也留下了隱憂。對此，本期約請有關專家以貴州省湄潭模式為樣本，系統分析這些典型流轉模式，以整體反映全國集體建設用地流轉的探索與經驗。

宜興年租制：“長租短約”惠農民

探索：江蘇省無錫市宜興集體建設用地流轉逐漸形成了頗具特色的“長租短約”為形式的年租制。由村集體經濟組織將集體建設用地使用權出租給集體以外的企業使用。除國家法律規定的4種劃撥用地和出讓用地外的其他非農建設用地全部納入租賃范圍。為了租賃關系的穩定，一般土地租期較長，但為了規避風險和便于管理，雙方多以3年～5年為周期簽訂租賃合約并按年收取租金。

以位于宜興市北郊的高塍鎮為例，2000年該鎮的集體建設用地租賃年租金普遍是每畝每年3600元，其中1000元返還給農民，其余用于本集體的農業現代化和機械化投入、社會福利、公益事業和基礎設施工程等。從2010年起年租金統一漲到每畝每年4000元，簽約年限也從5年一簽改為3年一簽。年租金除了預留的村公益金外，其余都返還給農民。

隱憂：總體來看，宜興的集體建設用地年租制，是一種以集體建設用地使用權出租為主要流轉方式的制度。政府管理部門長期積累的流轉經驗和一定的政策支持，為村集體能夠自主實施租賃，提供了很好的條件。在這些背景下，宜興的集體建設用地流轉發展迅速，取得了很好的經濟效益，大部分村級經濟收入已主要依賴土地租金。

但是，由于流轉方式以租賃為主，流轉實施主體以村集體為主，一定程度上對宜興集體建設用地流轉的潛在收益和成本產生了影響。政府鑒于其對城市土地一級市場的影響，對此持相對消極的態度，市場競價導致租賃價格遭遇“低價的尷尬”，以及集體土地在產權上存在缺陷等。種種跡象表明，江蘇宜興年租制繁榮的背后，仍有隱憂。

沙洋招拍掛：“同等入市”統城鄉

探索：湖北省荊門市下轄的沙洋縣的集體建設用地流轉，可以說是與統籌城鄉結合在一起開展的。其最大的特色就是除了集體獨資自辦的企業用地，以及集體公共、公益設施建設用地之外，所有其他的集體建設用地流轉都必須在土地有形市場或者土地交易所掛牌交易。對使用集體建設用地從事商業、旅游、娛樂等經營性目的的，應對參照國有土地使用權出讓程序，采用招標、拍賣、掛牌的方式提供集體建設用地使用權。

以位于沙洋縣南的李市鎮為例，2007年沙洋國土資源局組織對李市鎮青年村17宗875.7平方米集體建設用地進行拍賣，大多是閑置的倉庫用地。拍賣共有27名競爭者參與競價，最終以84.7萬元成交，平均地價達789.2元/平方米。這些集體建設用地的地理位置較好，預計需求者多，整個拍賣出讓過程都是按照規范的實施模式，由國土資源部門和相關村集體經濟組織或村委會共同完成的。

盡管有這種成功的案例，政府相關規章制度也已具備相當的完整性，但沙洋縣的集體建設用地流轉的整體表現卻始終“風平浪靜”。究其原因，可以借用一句基層官員的話，“工業園區都空著，集體建設用地流轉更不可能了”。

隱憂：總體來看，沙洋的集體建設用地招拍掛是一種以集體建設用地使用權出讓為主要流轉方式的制度，是該縣響應當前城鄉統籌發展戰略，探索出的一套比較完整的集體建設用地流轉管理辦法。

但是，一種沒有市場交易的有形市場，只能是一個空架子，這是由中部地區本身的經濟發展階段決定的。在國有建設用地市場都已經處于供大于求的狀態下，再加上地方政府對短期政績或短期收益的持續追求，會進一步影響集體建設用地市場的健康發展。因此，對于中西部工業欠發達地區的集體建設用地流轉，是否有更適宜當前經濟社會條件的流轉方式？是否有更合適的實施方式？都值得進一步思考。

郫縣“一攬子”：“去區位化”顯價值

探索：成都市郫縣的集體建設用地流轉制度改革，是伴隨著成都統籌城鄉綜合配套改革和汶川地震的災后重建工作而展開的，具有明顯地方特色的流轉模式。

從本質上看，四川郫縣的“一攬子”流轉模式是綜合了城鄉建設用地增減掛鉤試點中的“發展權”流轉、集體建設用地使用權抵押、作價入股和聯營的集合體。該模式的最大特點是有效地實現了“去區位化”，即消除了區位帶來的對“釋放”集體建設用地價值的影響。而且，整個模式的實施是地方政府、村集體、農民和社會企業充分合作的結果。

以郫縣古城鎮土地綜合整治為平臺的流轉為例，位于古城鎮東南的花牌村，通過組建農村集體資產管理公司，以企業為主體實施農村土地產權的抵押擔保貸款，用土地整治節約集約出來的集體建設用地指標出讓收益，以及預留集體建設用地開發收益等來償還貸款的方式，實施了土地綜合整治和農民新居建設。該模式有效解決了農民集體自主實施土地綜合整治的資金難題，又探索出生產要素在城鄉之間自由流動的實現路徑。

隱憂：總體上看，“一攬子”模式是建立在集體經濟組織自主實施土地綜合整治基礎上的集體建設用地流轉，這種流轉方式具有較好的政策整合效果。在這一系列的流轉過程中，包含了對部分政策法規的突破：一是開展了農村產權抵押融資。采取農村產權直接抵押、擔保抵押等方式，有效地解決了農業農村投入不足的問題。二是開展農村產權流轉交易試點。整合組建郫縣公共資源交易中心，通過市場機制實現了農村產權流轉交易。三是開展集體建設用地作價入股試點，推進農業產業化的聯合經營和土地的合作制。